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12个“一号文件”的喜与忧


更新时间:2019-09-25  浏览刺次数:


  首先,从根本上讲,判断中央涉农一号文件是否管用的基本标准在于是否有利于扭转中国城乡居民在占有和使用资源上严重失衡的状态,是否有利于从根本上解决农村劳动力商品化的问题。

  众所周知,当代中国面临的最大问题是农村人地矛盾高度紧张,城乡居民在占有和使用社会资源上存在严重的不对称,这势必导致全国9亿多农民在创造和分配财富上的不平等。比如说,目前我国从事第一产业劳动力人数占全社会劳动力总数的43%,而第一产业增加值只占GDP的10%左右,仅仅相当第二三产业增加值的1/6。这意味着一个城市居民每年创造和占有的社会财富相当于6个农民之和。正是由于这个原因,中国几亿农民长期付出了巨大的劳动却不能实现其商品价值,城乡居民收入差距越拉越大,截止2009年底二者收入的绝对差额为13705元。总体来说,中国农民在改革开放以前的30年人均收入增幅只有几元钱,在改革开放以后的30年人均收入增幅只有几十元,从2003年到2009年中央财政用于三农的资金累计达到2.87万亿元,即使砸进去这么多真金白银全国农民人均收入增幅也不过三四百元。究其根源就在于,我国农村人口基数太大,农民人均占有和使用的社会资源太少,势必导致城乡居民在创造和分配财富上的天壤之别。目前我国虽然有大约2亿农民工基本实现了劳动力商品化,但在城乡劳动力市场供过于求、资本剥夺劳动和就业与社会保障不平等的大前提下,全国9亿多农民单靠外出务工挣得低廉的劳动报酬,永远也赶不上城市居民收入增长的水平和少数资本拥有者财富积累增长的速度。总之,如果不能从根本上扭转占我国总人口80%的农民只占有20%社会资源的严重失衡状态,那么要想遏制和缩小城乡居民收入差距越拉越大的发展趋势是不可能的。从这个意义上说,我国在未来相当长的一个时期里,农民与土地分离的规模和速度将在很大程度上决定着整个现代化实现的程度。但在中央出台的12个一号文件中,除了1984年的一号文件规定各省、市、自治区可选若干集镇进行试点,允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户和2010年的一号文件提出要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制之外,其余的10个一号文件基本上都是围绕着农字做一些无用功,以至出现了城市畸形繁荣,农村日渐衰落的被动局面。据有关专家预测,即使是到了2020年我国城乡居民收入差距仍不可能达到开始出现缩小的拐点。而在本世纪头20年,我国要想把5亿农村人口(包括目前尚未完全城市化的农民工2亿人左右)成规模地高速转向城镇,平均每年至少将要消化掉2500万人,这在世界现代化发展史是绝无仅有的事情,但却是中国政府必须面对和解决的一道世纪性难题。因此,当务之急是制定出一个从根本上解决三农问题的清晰可靠的大思路,找准要害快出招、出狠招,而不是避开最突出、最核心、最关键的实质性问题在外围兜圈子。

  其次,从关键性的改革环节上讲,中央出台的12个一号文件虽然在不同时期对解决三农问题起到了一定的积极作用,但是对于涉及城乡二元结构、农民土地财产权、农村金融体制创新、放开大中城市户籍管制等最核心、最实质的敏感性问题顾虑重重,时有反复,进展十分迟缓。

  中共高层决策者一致认为,我国农村改革30年,主要是迈出了三大步,第一步是以家庭承包经营为核心,建立农村基本经济制度和市场机制,保障农民生产经营自主权。第二步是以农村税费改革为核心,统筹城乡发展,调整国民收入分配关系。第三步是以促进农村上层建筑变革为核心,实行农村综合改革,解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。但这个三步走的农村改革总体思路,与我2001年9月提出坚持农地制度、分配制度、地方行政管理体制三位一体,统筹城乡经济社会发展与改革的主张根本不是一回事。(祥见张新光著《三位一体的农村改革观》,中国农业出版社,2006年)比如,中央前5个一号文件重点解决的问题是农业经营体制,但在最核心的农地产权确认(包括事实上已经私有化的农民宅基地)问题上却一直回避,以至造成了农民创业无抓手,农村放活无载体,农业发展无方向,制度创新无根基的现象。其实,我国自清朝中期以后人地比率已经下降至率计一岁一人之食约得四亩的维生型小农经济的临界点,这标志着农民在过密型种植模式和高劳动投入的情况下也难以从根本上解决生存和发展问题。换言之,在中国特定的人地关系下,既不可能从技术上解决人地矛盾高度紧张的问题,更不可能从制度上解决土地分配不平均的问题,而改造传统农业虽然必要,但不可能迅速得到改造,它还取决于诸多因素,诸如技术进步条件、人力资本形成、工业化、城市化发展等。在不具备这些条件的情况下,单纯地依靠组织变革、制度创新,虽能在形式上改造农业中的土地分散经营形式,但不可能真正达到改造传统农业的目的。(祥见朱国宏著:《人地关系论--中国人口与土地关系问题的系统研究》,上海复旦大学出版社,1996年版第239页)关于这个问题,同志早在1943年就发现在农民群众方面,几千年来都是小农经济,一家一户就是一个生产单位,这种分散的个体生产就是封建统治的经济基础,而使农民陷于永远的贫苦根源。但在解决这一问题时,中共第一代领导集体普遍认为,造成地主与农民贫富悬殊的根源在于农村内部的土地资源占有和使用不平均,于是动员和组织亿万农民群众闹革命,打土豪,分田地,其结果是几亿农民为争得一亩三分地而丢掉了几千万人的性命,同时把全国几百万名乡土精英驱赶进城谋生,最终又被波澜壮阔的人民战争彻底的、全部的消灭干净,甚至包括他们的后人在新中国成立后相当长一个时期里也变成了狗崽子--永世不得翻身!这样,中国实现农业现代化就出现了经营主体断层、断代、断档的问题,这在当代世界现代化发展史上是不多见的现象。而建国初期进行的土改,实质是我国有史以来第一次出现以自然村落为单元彻底平分土地,换来的却是汪洋大海一般的小农经济复活(祥见张新光:《论我国农地平分机制向市场机制的整体性转轨》,原载《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2003年第5期)。1958年至1978年实行20年的人民公社体制和乌托邦试验,实质是以生产队为单元平均占有和使用农村集体土地,最终换来的是中国几亿农民在过密型种植模式和高强度劳动投入下出现农业劳动生产率下降和土地边际收益递减的现象,不仅造成了2.5亿人的绝对贫困人口,而且造成了鼠窝型成倍繁殖的农村人口大爆炸,从而使中国现代化进程中背上了沉重的人口包袱。但在上世纪七十年代末八十年代初,中央高层决策者酝酿全国第二次土地改革时,误以为这主要是由于人民公社体制内部缺乏经济利益激励机制造成的。于是,在全国范围内进行了第二次平分土地,但这一次8亿农民平均每人承包的耕地面积与解放初期相比已经缩水一大半。但当时参与起草1983年中央一号文件的两位主要执笔者林子力和张云千却给这种四不像的东西起了个很好听的名字--叫做统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制,并且认定这是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展,中共元老级人物在讨论这一论断时还作了发挥,认为这实际上还解决了国际运动长期以来没有解决的一个根本问题。(祥见吴镕《五个一号文件起草轶事》,原载《传承》2008年第11期)事实上,根据党内资深的农村问题专家杜润生先生回忆,十一届三中全会召开后不久,农村改革一开始,在当时的特殊政治环境下,用包产到户取代人民公社,乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制,曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为,因此想比照历史上有过的经验--永佃制(即无限期租赁)设计承包制。但权衡过利弊后提出来酝酿,赞同者少,怀疑者多,认为它不符合责任制的概念。因怕节外生枝,由此引起新的争论,影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题,因此暂时搁置了。(祥见杜润生著《中国农村制度变迁》,四川人民出版社,2003年版,第151页)但到了1998年9月25日,江泽民同志在与安徽小岗村农民座谈时,再一次给土地大包干定调,认为我国长期实行以家庭承包经营为基础的双层经营体制,既适应传统农业,也适应现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,铁算盘566zl开奖结果不久以后就会很清楚了,不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题。这是党的农村政策的基石,任何时候都不能动摇。(祥见《江泽民文选》第二卷第212页,人民出版社,2006年8月第一版)这一政治性的定论被随后召开的中共十五届三中全会《决定》得到了进一步的确认。于是,我国在上世纪90年代末期又进行了第二轮土地延续承包,大多数地方基本是以行政村为单元平分土地,但这一次全国9亿多农民人均耕地面积仅有1.39亩,其中还有14个省份人均占有耕地不到1亩,有660多个县人均耕地不足半亩,已经大大低于联合国确定的土地对人口最低生存保障0.8亩/人警戒线亿亩的耕地资源,平均每个农户经营规模大约为0.5公顷,农民仅靠经营这巴掌大一点的土地就是绣出花也难以真正的富裕起来。可以肯定地说,如果我国继续沿着现有的农村集体土地所有制路径依赖走下去,势必将导致全国有限的耕地资源利用无限的细化,不仅会严重地制约城市资本下乡与传统小农制有效的嫁接,而且也会严重地阻碍农业现代化的发展,甚至会影响到整个国家现代转型的历史进程。譬如说,近代法国在小块土地所有制基础上发展农业资本主义的革命范式,不仅剪断了农村资本主义发展的翅膀,而且严重地阻碍和拖延了传统农业国转向现代工业国的历史进程。直到二战结束以后,法国既保持了欧洲大陆地区传统农业生产的特点,又顺应当今世界农业国际化、一体化发展的新趋势,走出了一条独具特色的家族化、商业化、资本化、区域化、专业化、产业化、公司化、社会化、合作化、农民职业化交织在一起的农业现代化道路。历史经验表明,改造传统小农经济的根本出路在于打破它固有的孤立、分散、规模狭小、排斥资本聚集和现代科技应用的内生机制。(祥见张新光《农业资本主义演进的法国式道路及其新发展》,原载《学海》2009年第2期)根据世界各国现代农业发展的一般规律,农业部门劳动力人数的下降比例决定着农民人均收入的增长率,单位土地产出率和农业劳动生产率决定着农业部门实物量和价值量的增长率,而实现传统农业向现代农业转型的制度基础在于土地制度创新。然而,当下中国的土地问题已经被政治化和意识形态化了,不管是政界还是学界、民间人人都在呼吁赋予农民对土地的财产所有权,但是实际操作起来却几乎没有谁敢动真格的。正如制度经济学派的创始人诺思所言:一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去,就会陷入一种自动锁定的状态,初始的制度设计会不断强化现存制度的刺激与惯性,要想脱身而出就显得十分困难。但由于国家决定产权结构,因而国家最终将要对造成经济增长、衰退或停滞的产权结构效率负责。(祥见【美】道格拉斯·C·诺思著《经济史中的结构与变迁》,上海人民出版社,2002年版第11页)

  再次,从行文风格上看,中央前5个一号文件充满了乡土气息一字值千金,后7个一号文件充满了学术官腔晦涩难懂。

  其实,当2004年新版的中央一号文件出台时,我就产生一种预感,即进入新世纪出台的第一个一号文件中充满了浓厚的学术味道,不像是面向广大农村基层干部和农民群众读的,倒像是一篇综述性的学术论文,让我这个在农村基层工作16年、又在高校工作过的半个文化人费了九牛二虎之力反复研读却不得要领。于是,我在网络媒体上发表了一篇读后感《冷静看待中央新的一号文件》--提醒国人最好用理性思考的心态和冷静观察的眼光去看待新一届中央领导集体寄予厚望、起草者津津乐道、新闻媒体一片欢呼的一号文件。果然不出所料,随后连续出台的6个一号文件与2004年的一号文件在行文风格上如出一辙,很像是出自一人之手或同一写作班子的杰作。具体说,1982年至1986年中央连续出台5个一号文件的标题分别是《中共中央批转〈全国农村工作会议纪要〉》、《当前农村经济政策的若干问题》、《关于一九八四年农村工作的通知》、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》、《关于一九八六年农村工作的部署》,其中3个是安排当年农村工作的具体部署和意见(1982、1984、1986年),其他2个则是进一步明确当前农村经济发展的具体政策,让人看了感到一目了然,针对性和实际操作性很强。而2004年至2010年中央连续出台7个一号文件的标题分别是《关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,都是一些大而空的抽象概念,让人看了感到一头雾水,不知道所以然,几乎没有什么针对性和实际操作性。试问,增加农民收入、提高农业综合生产能力、《建设社会主义新农村、发展现代农业、夯实农业基础、保持农业农村经济平稳较快发展、统筹城乡发展是一年能够完成得了的工作任务吗?!同时,农村改革初期中央出台的5个一号文件集中了全党和全国人民尤其是8亿农民的集体智慧,文件内容短小精悍,语言表述通俗易懂,没有穿靴戴冒的修饰,没有重复性的指示,也没有多少理论化、学术化的升华,全部是原汁原味的好东西,充满了乡土气息和实用主义的朴实无华。但在新世纪中央连续出台的7个一号文件中,文件内容换汤不换药,篇幅动辄上万字,重复性的东西太多,语言表述理论化、学术化、规范化,逻辑性很强,结构相当严密,而货真价实的农村经济政策和具有实际可操作性的农村工作具体部署却很少。比如说,在2004年至2010年出台7个一号文件中,对于农村土地流转、金融体制创新、户籍制度改革等等敏感性问题每年都反复提出来了,但具体怎么做却没有了下文,让广大农村基层干部和农民群众实际操作起来感到十分为难,基本是无从下手。此外,20世纪80年代中央出台的5个一号文件都是针对上一年全国农村改革发展中遇到的实际问题跟踪观察、调查汇总、精心筛选和提炼、经过上上下下反复交换意见和讨论制定出来的,起草文件的过程是厚积薄发、水到渠成、顺其自然,因而一般是在第二年元旦当天发出的;而进入21世纪头10年出台的7个一号文件却给人一种琢磨不透的神秘感--似乎是少数精英人物被临时关闭在京城的豪华宾馆里苦思冥想拼凑出来的,最终定稿和中央正式下发文件的时间一般要往后推迟1个月左右。并且在每年的一号文件对外发布后,总是让参与起草和讨论文件的权威人士和理论界、学术界的专家出来解释一通,新华社、人民日报社、中央电视台等权威新闻媒则以诞生记、聚焦点、面对面解答等形式连篇累牍解密一号文件。这样做名义上是为了扩大宣传面、加深理解和增强民主决策透明度,但反过来一想如果在一号文件中把什么事情都写清楚了,那么就没必要麻烦文件起草人浪费口舌再作详细的解读了。由此使我回想起1990年至1991年在大别山区新县工作时,县委领导让我给全县参加农村社会主义思想教育活动的县、乡、村三几干部作农村政策辅导讲座的情景,当时的每场报告我只用了一个半小时就把中央5个一号文件的主要内容讲解清楚了。假如现在让我讲解新世纪的7个一号文件主要内容恐怕就显得十分吃力和难办了。就拿今年的一号文件来说,从去年年底中央召开经济工作会议和农村工作会议开始,我几乎每天都在关注最新的政策信息,最近一个多月来搜集有关2010年一号文件的解读文字大约有上百万字,但时至今日还没有完全弄明白其中的具体政策措施到底是什么?其实,对于中国农民来说,还是几百年前由农民出身的明朝开国皇帝朱元璋说过的话有道理--法贵简单。同志在担任总书记时也说过:十一届三中全会决议写了那么多,哪能条条都落实?到了农村,就是放开了!放活了!一个放的精神下去就解决问题了。(祥见刘堪《回顾1979年7省农口干部座谈会》,原载《中国农村改革决策纪事》,中央文献出版社,1999年版第82页)但现在的几个中央一号文件从形式到内容与中央全会的决定基本没有多大区别,一弄就是上万字的假、大、空长篇宏论,422888金多宝资料,文件立意不可谓不高,阐明道理不可谓不深,基本发展思路不可谓不清,但许多重大的问题重复了一年又一年就是不见效果,甚至愈演愈烈,普通老百姓根本搞不懂闷葫芦里面装的究竟是什么药。

  最后,从施政环境和具体落实上看,中央前5个一号文件下发后,全国上上下下一片忙碌、狠抓落实,但后7个一号文件下发后,地方各级党委、政府只是关注的内容,而对如何做好放活的大文章基本不当回事。

  我是1986年7月大学毕业参加工作的。当时,地方各级党委、政府对贯彻落实中央前5个一号文件精神虽然已经进入尾声,但是我仍然能够体验到省、地、县、乡、村五级组织和广大农村干部群众真抓实干的热火朝天场景。比如说,我初到新县县委政策研究室工作的最大收获是这里存放着全县各单位、各乡镇、198个行政村连续5年认线个一号文件精神的反馈材料和大量的第一手调查研究报告,这是我在较短的时间内能够熟悉全县的情况、尽快进入角色的一条捷径。同时,县委、县政府、县人大、县政协四大家领导整天泡在基层走村串户,察农情、问农事、讲政策、谈发展,同基层干部、党员和农民群众面对面讨论如何把中央的农村政策与当地的实际情况结合起来,创造性地做好农业增产、农民增收、农村经济繁荣的各项工作。那个时期的农村基层工作环境和县域政治生态可以用一句话来概括--处处、时时、事事无不体现着解放思想、实事求是的精髓。我至今仍然清晰地记得参加工作后第一次挨县委书记批评的场景,1986年冬季,新县县委政策研究室内部刊物《调查研究》第16期主要反映八里畈乡茶农制茶工艺粗糙,结果造成十元钱一斤的高档茶买不到,五毛钱一斤的低档茶无人要的情况。当这一期材料上报到原中共信阳地委办公室和政策研究室后,随即就转送到地委书记的案头,他仔细看过后在材料右上角批注一行文字:下面送上来的调研材料是让人看的,如此印刷质量,看着很费劲。地委书记的批示很快转回到新县县委机要室,县委书记得知后自然会给县委政研室的工作人员上政治课。事情的原委是这样的,当时县委机关印刷文件和调研材料的工序较多:文字稿成型后,先让打字员用老式的铅字打字机打出蜡纸,再用油印机手工操作一张一张推出来,晾干后装订。但由于大别山区冬季的天气寒冷,手工操作的油印机最怕油墨冻结,我们上报的材料中有一页比较模糊,结果让上年纪的地委书记看着费劲、难以辨认。但通过这件事情反映出一个大问题,就是当时上级领导对下级报送的基层调研素材十分看重。其实,农村改革初期中央出台的5个一号文件之所以容易起草,并且下发后受到农村基层干部和广大农民群众的热烈欢迎,其中的奥秘就在于全国上下信息沟通渠道是畅通的,人们愿意对中央说真话、讲实情、反映民意。每当新的中央一号文件下发后,县里四大班子领导争相传阅,县委迅速向乡村基层组织和广大党员、干部、农民群众原原本本地传达生怕被贪污了,县委书记带头亲自参加一个固定联系点作宣讲、消化工作,当时新县县委政策研究室七八个工作人员轮流跟随县委书记下乡在田间地头到处乱窜,长年忙的不亦乐乎!但是现在,不论是各级地方政府每年上报的统计数据,还是党政两办每天上报的工作信息,基本上都是按照一把手画定的圈子估算、捏造出来的假货、win7选择原版的好还是Ghost的好?,水货,其用意无非就是宣扬政绩、提升官阶,但却哄骗了上级、贻害百姓。而在具体贯彻和落实中央一号文件精神过程中,不少地方的主要领导也是心怀鬼胎、各取所需、各行其是,对于中央财政直接给钱的内容高度关注以便跑部钱进,而对于一般性的原则要求上级怎么写,下级也怎么写,如法炮制,层层转发,每年第一季度热闹一阵子往往是烟消云散,一了百了,直到年终再考虑如何应付上级检查落实情况和效果。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文近日就2010年的一号文件发布后接受新华社记者专访时宣称:从2004年的中央一号文件开始,每一年出台的新政策对农民和中国而言都是惊天动地的、震天响的,事实上这种看法已经是老黄历了。特别是在一国两策,城乡分治,条块打架的乱局中,农民兄弟们翘首期待中央一号文件的惠农政策已经被地方政府利益、部门利益、官员利益蛀蚀消解掉了。比如,大别山区一个国家级贫困县的水利局去年共争取到国家有关部门支持中小型水利工程修复项目扶持资金上亿元,比该县全年的地方财政收入总额还多,这笔无偿的中央财政转移支付专项资金在跑部钱进过程中要花掉一部分,资金到了县里要截留和调整一部分,水利局在具体组织实施过程要侵吞一部分,中标单位在施工过程中要赚取一部分,真正落实到水利工程修复项目上的资金最后就不多了。不过,我现在最担心的事情是,在2010年的一号文件中又把已经取消四五年的两工(农民义务工和劳动积累工)捡起来了,换了一个新名称叫做一事一议--即坚持政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则,探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制。并且把我的老家邓州市首创的议事程序和宝贵经验推而广之--即因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,以及决议公开、实施结果公开等做法。根据有关权威专家的解读,党中央、国务院今年之所以要重提并有可能恢复两工制度,其用意在于我国的农田水利设施最后一公里问题,一直没有得到有效的解决,同时现在国家只管大江大河,而许多村庄周边的水利浇灌设施成了没娘的孩子无人管,两工制度被取消后使农田水利设施建设和维护成了无水之源。其实,这是一种混蛋的逻辑,为什么城市社区周围的生活基础设施有政府管理并由公共财政出钱建设和维护,而农村社区周围的生产生活基础设施就成了没娘的孩子无人管呢?在中国延续了几千年的农民两工制度实质是一种附加在土地上和户籍上的劳役地租和无酬劳动,而新世纪的一事一议办法则是一种无限追加义务劳动和摊派农村劳力而最终坑害农民群众的钓鱼工程--农民用义务工和劳动积累工在村内搞公益设施建设,国家和地方政府财政给予适当的补助,干就补,不干就不补,干多干好多补,干少干坏少补或取消补助,以此激励村两委干部逼迫农民群众派工筹款。比如,河南省邓州市近两年通过4+2(即四议两公开)工作法,在全市578个行政村修筑公路2300公里,总投资3.91亿元,其中群众自筹资金1.6亿元。同时,61%的自然村开展了修路架桥、治理坑塘、修建游园、架线通电等村庄整治活动,百姓自愿捐资投劳折合3亿元,从而使农村生产生活条件明显改善。邓州市总人口156万人,除掉40万城镇居民,农村人口116万人,近两年群众自愿捐资投劳折合现金共计4.6亿元,平均每个农民一年大约承担200元左右,这样算下来比起农业税费改革之前的农民负担程度也差不了多少。而2010年的中央一号文件中却把这种做法当作一项制度创新吸收进去,要求全国各地农村因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,以及决议公开、实施结果公开的做法和经验。邓州市是我的老家,近两年村里为修路、架桥连续让我捐资1.2万元,对此我能说什么呢?

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